Résumé. En septembre 2007, à la demande du Commissariat Général au Plan, une mission d'assistance technique a réalisé le diagnostic complet du Système Statistique National (SSN) de l'Union des Comores, préalable indispensable à l'élaboration de la Stratégie Nationale de Développement de la Statistique (SNDS). Conduit du 26 avril au 17 mai 2007, ce diagnostic dresse un état des lieux sans complaisance : absence de loi statistique, coordination interinsulaire quasi inexistante, ressources humaines et budgétaires dérisoires, et qualité des données jugée sévèrement par l'ensemble des partenaires techniques et financiers.
1. Un exercice préalable à la SNDS
Réalisé entre le 26 avril et le 17 mai 2007, ce diagnostic répond à une double nécessité : disposer d'un état des lieux objectif du Système Statistique National (SSN) et fournir la base analytique à partir de laquelle sera bâtie la future Stratégie Nationale de Développement de la Statistique. Il intervient dans un contexte marqué par la mise en œuvre de la Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (SCRP), adoptée par le Commissariat Général au Plan en octobre 2005, qui a considérablement élargi la demande de données fiables et disponibles en temps utile.
Le diagnostic couvre trois volets complémentaires : (i) la gouvernance du SSN et le rôle de la Direction Nationale de la Statistique (DNS) ; (ii) l'état des lieux détaillé par domaine statistique (comptes nationaux, prix, commerce extérieur, population, finances publiques, éducation, santé...) ; (iii) l'analyse de la demande statistique et l'évaluation des atouts, faiblesses, opportunités et menaces (AFOM) du système dans son ensemble.
2. Gouvernance du SSN : un cadre institutionnel hérité et dépassé
La statistique publique comorienne remonte à la création, en 1975, de la Direction Nationale de la Statistique (DNS), rattachée au Commissariat Général au Plan. Trente ans plus tard, cette architecture centralisée n'a pas su s'adapter au nouveau contexte constitutionnel de l'Union des Comores, marqué depuis 2001 par une décentralisation poussée entre l'Union et les trois Îles autonomes.
Absence de loi statistique
Aucun texte ne fixe l'indépendance scientifique, la confidentialité, l'obligation de réponse, les normes et concepts, ni la répartition des missions entre producteurs de statistiques.
Tutelle administrative de la DNS
La DNS se voit amputée de son rôle d'organe central de coordination technique, en plus de difficultés de gestion communes de ressources budgétaires limitées.
Décalage avec la décentralisation
Les missions statistiques légales et réelles restent dévolues à seulement sept départements, avec une vision centralisatrice antérieure à la Constitution de 2001.
Démultiplication non coordonnée
La décentralisation s'accompagne d'une multiplication des structures de production statistique dans les Îles autonomes, sans clarification des liens fonctionnels avec l'Union.
« L'efficacité du système statistique dépend avant tout de ses bases légales énumérées dans une Loi statistique qui n'existe pas. »
3. État des lieux par domaine statistique
Neuf domaines statistiques ont été passés en revue. Le constat est globalement le même partout : absence de budget de fonctionnement propre, ressources humaines très limitées, et qualité des données jamais soumise à un contrôle méthodique.
| Domaine | Organisme responsable | Principaux constats |
|---|---|---|
| Comptes nationaux | Direction Nationale de la Statistique | Norme internationale SCN 93 non appliquée ; capacités de production très limitées |
| Prix | Direction Nationale de la Statistique | Suivi mensuel dans la capitale et les chefs-lieux des Îles autonomes |
| Commerce extérieur | Direction Nationale de la Statistique / Douanes | Dépendance forte aux données douanières, peu fiables |
| Population et conditions de vie | Direction Nationale de la Statistique | RGPH 2003 souffrant d'un problème de couverture ; sous-enregistrement des enfants de moins de 5 ans |
| Balance des paiements et statistiques monétaires | Banque Centrale des Comores (BCC) | Seul organisme du SSN publiant régulièrement sa production statistique |
| Finances publiques | Ministère des Finances (aucun service dédié) | Cellule technique CREF créée en 2007, pas encore opérationnelle |
| Éducation | DGPEP / Directions de la Planification de l'Éducation | Tableau de bord national irrégulier depuis 1998 |
| Santé | Direction Nationale de la Santé | Système d'information sanitaire jugé peu fiable et peu utile par les évaluations du RMS |
| Autres domaines (agriculture, état civil, tourisme, emploi, environnement) | Divers départements sectoriels | Absence quasi totale de dispositif statistique structuré |
- RGPH 2003 (recensement de la population)
- RGA 2004 (recensement général agricole)
- EIM 2004 (enquête intégrale auprès des ménages)
- EBC 1995, EDS 1996, EPP 2002, MICS 2000
Ces investigations statistiques manquent de continuité dans leur programmation et reposent sur des méthodologies différentes, rendant les comparaisons dans le temps fragiles. Le ratio de pauvreté, par exemple, passe de 54,6 % en 1995 à 44,8 % en 2004, sans que les raisons de cette baisse puissent être établies avec certitude.
4. Une demande statistique en expansion, mal cernée
Le processus de formulation de la SCRP a fait émerger une demande considérable de données fiables, couvrant les domaines économique, financier, social, politique et environnemental. Cette demande s'articule autour de 7 axes stratégiques et 35 programmes prioritaires, traduits en un noyau de 41 indicateurs quantitatifs assortis de cibles pour 2006, 2007 et 2008.
Or cette demande structurelle repose sur une base légale quasi inexistante : seuls quelques départements (Direction Nationale de la Statistique, DGPEP, Service des Statistiques Sanitaires, Direction des Statistiques Agricoles, BCC) voient leur mission statistique précisée d'un point de vue légal et réglementaire. Aucune enquête de satisfaction des utilisateurs n'a par ailleurs jamais été menée : le diagnostic s'appuie donc sur les seules observations recueillies auprès des partenaires techniques et financiers, qui jugent sévèrement la fiabilité, la rigueur méthodologique et l'utilité des données du RGPH 2003, du système d'information sanitaire et des statistiques de l'éducation.
5. L'évaluation des atouts, faiblesses, opportunités et menaces (AFOM)
Faute de temps pour appliquer la méthodologie normative des indicateurs de renforcement des capacités statistiques du consortium PARIS21, l'évaluation du SSN s'appuie sur l'analyse AFOM, construite à partir du diagnostic par domaine.
- Un déclic engendré par la lutte contre la pauvreté et le financement du développement
- Une formation diplômante en projet avec l'ENSEA d'Abidjan à partir de 2007/08
- La mise en place envisagée d'un observatoire de l'emploi
- La petite taille du pays, propice à la rationalisation des coûts de collecte
- Absence de loi statistique et de coordination effective
- Ressources budgétaires et humaines non adaptées à la production statistique
- Intégrité, rigueur méthodologique, exactitude, utilité et accessibilité des données toutes en cause
- Aucun calendrier de publication des produits statistiques
- Rôle reconnu de la DNS dans le dispositif de suivi-évaluation de la SCRP
- Facilités offertes par les nouvelles technologies de l'information
- Appui coordonné envisagé du Système des Nations Unies
- Disponibilité de la coopération française (SCAC) et perspective du 10ème FED (2008-2013)
- Absence de coordination technique et opérationnelle entre l'Union et les Îles autonomes
- Absence de ressources humaines et financières dédiées à la production statistique
- Faiblesse des capacités institutionnelles en matière de gestion du développement
6. Cinq dimensions de la qualité toutes fragilisées
Au-delà du constat institutionnel, le diagnostic passe en revue les cinq dimensions essentielles de la qualité statistique retenues au niveau international.
Intégrité
Rigueur méthodologique
Exactitude
Utilité
Accessibilité
Seule la Banque Centrale des Comores respecte de façon systématique les délais et la périodicité de ses publications, conformément aux recommandations du Système Général de Diffusion des Données (SGDD) du FMI. Partout ailleurs, la diffusion demeure irrégulière : le dernier annuaire statistique national de l'éducation, par exemple, date de l'an 2000.
7. Ce que le diagnostic prépare
En révélant le caractère structurellement sous-développé du SSN comorien — absence de base légale, ressources humaines et financières dérisoires, coordination interinsulaire à construire — ce diagnostic pose les fondations de la future Stratégie Nationale de Développement de la Statistique. Les priorités qu'il dégage se retrouveront, quelques mois plus tard, au cœur de la SNDS 2008-2012 : adoption d'une loi statistique, création d'un Conseil National de la Statistique, renforcement de la Direction Nationale de la Statistique, et mobilisation d'un financement extérieur pour amorcer la modernisation du système.
Source : Commissariat Général au Plan / PARIS21, Diagnostic du Système Statistique National de l'Union des Comores, septembre 2007.